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　　近些年來，農(nóng)村土地生產(chǎn)條件改善提升了土地內(nèi)在價值，農(nóng)村土地要素稀缺導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)價格容易上漲，土地用途轉(zhuǎn)變的不合理預(yù)期及行為引致流轉(zhuǎn)價格虛高。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)價格高、流轉(zhuǎn)費用不合理上漲已影響了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與收益。2024年中央一號文件和黨的二十屆三中全會《決定》都提出要健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)價格形成機制。應(yīng)在市場形成流轉(zhuǎn)價格機制基礎(chǔ)上，建立土地流轉(zhuǎn)價格調(diào)節(jié)指導(dǎo)機制，以健全土地流轉(zhuǎn)價格形成機制。同時，應(yīng)完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)供給機制，改善土地供給質(zhì)量與服務(wù)，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)需求與使用機制，嚴格管理土地流轉(zhuǎn)的不合理需求及使用。

　　土地流轉(zhuǎn)價格高、上漲快影響了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和收益

　　近些年來，我國土地流轉(zhuǎn)面積增長、流轉(zhuǎn)價格上漲，曾經(jīng)土地流轉(zhuǎn)較少情況下隱性的土地成本逐漸顯性化，影響著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與收益。

　　據(jù)《中國農(nóng)村政策與改革統(tǒng)計年報(2022年)》，截至2022年，我國農(nóng)村家庭承包耕地土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)(以下簡稱土地流轉(zhuǎn)，含出租、入股，不含轉(zhuǎn)讓、互換)總面積5.76億畝，占全國家庭承包經(jīng)營耕地面積的36.73%;流轉(zhuǎn)出承包耕地的農(nóng)戶數(shù)7681.47萬戶，占家庭承包經(jīng)營總戶數(shù)的34.8%。并且，筆者調(diào)研觀察到，越是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件較好、適合規(guī)?；N植的土地，越是糧食主產(chǎn)區(qū)、農(nóng)業(yè)主產(chǎn)區(qū)，土地流轉(zhuǎn)比例普遍越高，比如，筆者調(diào)研到的安徽省淮南市2023年土地流轉(zhuǎn)率為59.5%。

　　土地成本高影響農(nóng)業(yè)收益，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營賺錢難。糧食產(chǎn)業(yè)本就是弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)、薄利行業(yè)。2017-2019年，我國三種糧食每畝平均凈利潤都是負的，2020年之后才轉(zhuǎn)負為正，但也僅一兩百元，普遍低于土地流轉(zhuǎn)費用。據(jù)《全國農(nóng)產(chǎn)品成本收益資料匯編2023》數(shù)據(jù)顯示，2022年，我國三種糧食每畝平均土地成本(含流轉(zhuǎn)地租金、自營地折租，單季)280.09元，比上年上漲8.76%、比2017年上漲29.92%，占總成本1252.71元的22.36%，占總產(chǎn)值1442.01元的19.42%，比畝均凈利潤(去除土地成本后)189.30元還高90.79元。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件較好的農(nóng)業(yè)主產(chǎn)區(qū)，土地流轉(zhuǎn)價格較高?；茨鲜薪鼉赡晷铝鬓D(zhuǎn)的土地流轉(zhuǎn)費用一般600~800元/畝(雙季)，水利條件好的800~1000元/畝(雙季)，該市種糧大戶楊金培流轉(zhuǎn)入460多畝土地，流轉(zhuǎn)價格500元/畝，去年種小麥畝均單季土地流轉(zhuǎn)費用250元，占總生產(chǎn)成本835元的29.94%;新疆伊寧縣上拜什溫村因玉米制種企業(yè)進入而抬高的土地流轉(zhuǎn)價格高達1500元/畝，海南三亞市、云南元謀縣等一些南繁育種基地的年畝均土地流轉(zhuǎn)費用更是高達三四千元，科研人員頗感無奈。

　　農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)價格高、上漲快的原因分析

　　土地要素相對稀缺導(dǎo)致流轉(zhuǎn)價格容易上漲。

　　我國人多地少，土地資源相對稀缺，土地與勞動力等生產(chǎn)要素很不匹配。據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部政策與改革司數(shù)據(jù)顯示，2022年，我國從事農(nóng)業(yè)(第一產(chǎn)業(yè))的勞動力高達2億人，勞均使用的集體所有的耕地面積為8.7畝，勞均耕地資源不僅低于美國等土地資源富裕的國家，也低于日本等土地資源相對匱乏的國家。農(nóng)村土地是特殊的稀缺資源，總面積基本穩(wěn)定，可供流轉(zhuǎn)的土地供給相對有限，供給彈性較小。2022年，農(nóng)村家庭承包土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)面積、流轉(zhuǎn)出的戶數(shù)占比均超過1/3，占比已不小;土地經(jīng)營權(quán)可流轉(zhuǎn)面積已呈現(xiàn)下降趨勢，2011年至2020年，全國農(nóng)村家庭承包土地經(jīng)營權(quán)年均新增流轉(zhuǎn)面積約3250萬畝，2020年至2022年年均新增下降至2200萬畝。我國農(nóng)村的土地與勞動力、資本等要素不盡匹配，農(nóng)村中產(chǎn)業(yè)發(fā)展相對不足，勞動力就業(yè)機會少、相對過剩，投資機會少、渠道少，依靠土地生產(chǎn)、就業(yè)、謀生、投資是傳統(tǒng)方式，流轉(zhuǎn)土地的需求較大，土地流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)供不應(yīng)求狀態(tài)。一些有實力的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體、工商資本對土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模化需求大，進一步加劇供不應(yīng)求。在一定區(qū)域內(nèi)、局部市場上，可供流轉(zhuǎn)的土地有限、成規(guī)模的更是有限，供給彈性更小，導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)價格容易上漲，這是土地流轉(zhuǎn)費用容易出現(xiàn)不合理上漲背后的供求因素。例如南方某鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口2.6萬人、耕地2.6萬畝，人均僅1畝耕地，鎮(zhèn)上干部反映，完全按市場競爭流轉(zhuǎn)，租金溢價嚴重，有的一畝一千多，種糧大戶承受不了，競爭不過工商資本。

　　土地用途轉(zhuǎn)變的不合理預(yù)期與行為易引致土地流轉(zhuǎn)價格虛高。

　　一些經(jīng)營者或工商資本對土地流轉(zhuǎn)后“非糧化”甚至“非農(nóng)化”的不合理預(yù)期及行為會誘導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)費用超過合理價格，市場機制失靈，正常的糧食和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)受到影響。上例列舉的鄉(xiāng)鎮(zhèn)有干部講，鄰近鎮(zhèn)的田不比這里好，但租金卻高達每畝1300元，而規(guī)定不允許“非糧化”，工商資本靠種田(糧)不掙錢，承包戶先是高興后是失望。土地流轉(zhuǎn)收益預(yù)期升高，流轉(zhuǎn)后農(nóng)業(yè)收益一旦彌補不了虛高的土地流轉(zhuǎn)價格，往往會發(fā)生轉(zhuǎn)入土地的經(jīng)營者“跑路”情況，影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)及多方利益。流轉(zhuǎn)土地種植非糧食作物占比較高與流轉(zhuǎn)價格普遍較高存在密切關(guān)系。個別經(jīng)營者想著打“非糧化”甚至“非農(nóng)化”的主意流轉(zhuǎn)土地，真正高價轉(zhuǎn)入土地后，受耕地用途所限，靠種糧又難以支付流轉(zhuǎn)費用，最終流轉(zhuǎn)各方都難受益。

　　農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)價格的歷史形態(tài)與調(diào)節(jié)指導(dǎo)經(jīng)驗

　　分成制與定額制是土地價格歷史形態(tài)的主要方式，當今主要采用定額方式。

　　歷史上農(nóng)村土地價格的形式主要有分成制(或稱分益制)和定額制兩種。有學(xué)者考證分析，分成制曾是西漢以來主要的租佃制形式，且從西漢開始到民國時期，前后兩千多年，凡是采取分益租制的佃約大多是對半均分，明清時期，分益租制逐漸演變成定額租制。當代的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)價格形式極少采用分成方式，普遍都采取定額方式，這主要是因為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)越來越精細復(fù)雜，資本和勞動投入增多且不易衡量，多數(shù)土地轉(zhuǎn)出戶離土離鄉(xiāng)，分成不易實行，而定額好說省事，交易成本小。實踐中，既有實物定額，一般以一定數(shù)量的谷物為土地流轉(zhuǎn)價格，支付時往往折算為貨幣，也有貨幣定額，即直接以一定貨幣作為土地流轉(zhuǎn)價格。

　　分成制的思路可以用于調(diào)節(jié)指導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)價格。

　　無論是實物定額還是貨幣定額，土地流轉(zhuǎn)價格或費用都是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本的一部分，都占農(nóng)業(yè)產(chǎn)值的一定比例，都與農(nóng)業(yè)收益密不可分。土地流轉(zhuǎn)價格過高、費用不合理上漲實質(zhì)上是土地流轉(zhuǎn)費用占總成本的比例過高、占農(nóng)業(yè)產(chǎn)值的比例過高、與農(nóng)業(yè)收益比值不合理。因此，調(diào)節(jié)、指導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)價格應(yīng)對標土地生產(chǎn)成本、產(chǎn)值、收益，土地流轉(zhuǎn)指導(dǎo)價應(yīng)以這三者為錨。歷史上的分成制思路可以用于調(diào)節(jié)指導(dǎo)當前的土地流轉(zhuǎn)價格。也就是，合理的土地流轉(zhuǎn)價格或費用應(yīng)處于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本、產(chǎn)值的一定范圍內(nèi)，與收益形成合理比值。歷史上的對半分成在目前看來顯然是太高了，古代的農(nóng)業(yè)產(chǎn)出對土地這一生產(chǎn)要素的依賴性強，而當代的農(nóng)業(yè)需要更多的種子、化肥、農(nóng)藥、機械、技術(shù)、水利、資本等外部要素投入，對土地的依賴相對減弱，因而，土地流轉(zhuǎn)價格或費用的占比也應(yīng)相應(yīng)逐步降低。

　　土地流轉(zhuǎn)價格受調(diào)節(jié)指導(dǎo)的歷史經(jīng)驗

　　我們黨在減少農(nóng)業(yè)的土地生產(chǎn)成本和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的土地費用上有歷史經(jīng)驗?？谷諔?zhàn)爭時期，在一些解放區(qū)推行“二五減租”，即減租25%，戰(zhàn)前一般實行對半分成制，“二五減租”后，最高地租額不得超過土地正產(chǎn)物的37.5%，這對土地價格的硬性上限約束促進了農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)發(fā)展。

　　健全土地流轉(zhuǎn)價格形成機制。

　　土地流轉(zhuǎn)費用一頭是承包戶的財產(chǎn)性收入，另一頭是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體的土地成本，事關(guān)農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展與農(nóng)民穩(wěn)步增收，需要保持合理的土地流轉(zhuǎn)費用，穩(wěn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營收益與預(yù)期。健全土地流轉(zhuǎn)價格形成機制不是一個容易破解的問題，本文嘗試對此問題提出一條思路與幾點建議。

　　在市場形成流轉(zhuǎn)價格機制基礎(chǔ)上，建立土地流轉(zhuǎn)價格調(diào)節(jié)指導(dǎo)機制

　　農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)價格形成機制并非有與無的問題，而是健全與否的問題。實際上，土地流轉(zhuǎn)價格形成機制已經(jīng)存在，即市場形成土地流轉(zhuǎn)價格機制，土地流轉(zhuǎn)的供求雙方在市場上以協(xié)商議價、公開競價等方式?jīng)Q定價格?！掇r(nóng)村土地承包法》規(guī)定，土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的價款，應(yīng)當由當事人雙方協(xié)商確定;《農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》規(guī)定，土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的方式、期限、價款和具體條件，由流轉(zhuǎn)雙方平等協(xié)商確定。這表明，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是由市場形成價格，流轉(zhuǎn)雙方以外的主體不多干預(yù)。

　　一些地方已經(jīng)意識到土地流轉(zhuǎn)價格高、上漲快的問題，但一般也都缺乏有效辦法。而針對農(nóng)村土地這種特殊稀缺資源、基本恒定的生產(chǎn)要素、特殊“商品”，以及土地流轉(zhuǎn)價格對糧食及其他農(nóng)產(chǎn)品價格的傳導(dǎo)效應(yīng)，在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)價格過高、上漲過快的不合理情況下，應(yīng)對土地流轉(zhuǎn)價格進行干預(yù)，將土地流轉(zhuǎn)價格作為《農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》的管理規(guī)范內(nèi)容，進行價格調(diào)節(jié)指導(dǎo)。除了保障農(nóng)民利益外，國家長期投入農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，目的在于保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)的公共利益，而當農(nóng)業(yè)生產(chǎn)因土地流轉(zhuǎn)價格過高而受到影響時，國家因公共利益目的、因長期投入原因，可以對土地流轉(zhuǎn)價格進行調(diào)節(jié)指導(dǎo)，以平衡公共利益和參與主體利益。

　　黨的二十屆三中全會《決定》指出，“充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用”“完善承包地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)價格形成機制”?，F(xiàn)有的市場形成價格的機制需要健全，健全的關(guān)鍵是在市場形成流轉(zhuǎn)價格的基礎(chǔ)上，建立土地流轉(zhuǎn)價格調(diào)節(jié)指導(dǎo)機制，防止市場失靈，防止流轉(zhuǎn)費用不合理上漲。健全土地流轉(zhuǎn)價格形成機制不是要改變市場形成價格的機制，改為政府和農(nóng)村集體定價，不能違背市場規(guī)律、拋棄市場機制。杭州市太陽鎮(zhèn)干部講述，2020年高標準農(nóng)田建好后，外來工商資本出價每畝800-900元流轉(zhuǎn)，價格差點抬上來，鎮(zhèn)政府擔心資本運行后破產(chǎn)跑路，為了讓流轉(zhuǎn)價格可持續(xù)，鎮(zhèn)政府與幾個村集體開會討論二三十次，爭取既不缺位、又不越位，既市場化運行、又價格合理，鎮(zhèn)政府指導(dǎo)村集體統(tǒng)一流轉(zhuǎn)，集體以500~600元/畝統(tǒng)一流轉(zhuǎn)過來，再在流轉(zhuǎn)平臺以600~700元/畝出租，中間100元/畝用于農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與生產(chǎn)服務(wù)。

　　《農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》規(guī)定，縣級以上地方人民政府農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管(農(nóng)村經(jīng)營管理)部門應(yīng)當加強對鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府農(nóng)村土地承包管理部門工作的指導(dǎo)。鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府農(nóng)村土地承包管理部門應(yīng)當依法開展土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的指導(dǎo)和管理工作。今后可明確將土地流轉(zhuǎn)價格調(diào)節(jié)指導(dǎo)作為地方政府開展土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的指導(dǎo)和管理工作的內(nèi)容。可以由農(nóng)業(yè)農(nóng)村、發(fā)展改革(價格管理)、自然資源、統(tǒng)計等部門一起，綜合土地生產(chǎn)條件、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用途、生產(chǎn)成本收益、地理區(qū)位等因素，綜合平衡土地流轉(zhuǎn)雙方利益與公共利益，采用價格調(diào)節(jié)指導(dǎo)方式，聯(lián)合確定合理的土地流轉(zhuǎn)調(diào)節(jié)指導(dǎo)價格，積極探索農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)價格評估機制。

　　農(nóng)村土地既有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)屬性也有資產(chǎn)屬性，土地流轉(zhuǎn)價格應(yīng)主要以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)屬性來衡量，不能脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)屬性而主要以資產(chǎn)屬性來形成價格。土地流轉(zhuǎn)價格或費用占農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本或產(chǎn)值的比例多少為合適，這是個難以給出確定答案的問題，但有個上限卻是應(yīng)該規(guī)范指導(dǎo)的。如前所述，農(nóng)業(yè)對土地要素的依賴在逐漸減輕，土地要素的價格或費用的分成或占比上限也應(yīng)逐漸減小，呈下降趨勢。土地流轉(zhuǎn)價格上限具體設(shè)置為多少應(yīng)由相關(guān)管理部門進行綜合系統(tǒng)的專業(yè)測算，各地農(nóng)業(yè)生產(chǎn)情況不同，可以因地制宜根據(jù)不同地類、用途調(diào)整指導(dǎo)價。如果僅以2022年三種糧食平均土地成本占總成本的22.36%、占總產(chǎn)值的19.42%來簡單推定，本文初步提出一個設(shè)想，未來農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)用于種植糧食的調(diào)節(jié)指導(dǎo)價格上限應(yīng)是不得高于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本的1/4、農(nóng)業(yè)產(chǎn)值的1/5。太陽鎮(zhèn)太陽村陳元生等種糧大戶以每年600元/畝的價格租地，一季租金300元，占單季產(chǎn)值約2000元的15%，這一比例還較為合理，如果租金高到一些工商資本出價的800元以上，則土地成本占產(chǎn)值比重超過4成，這顯然是單靠種糧無法承受的。

　　健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)供給機制，改善土地供給質(zhì)量與服務(wù)。

　　《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定，承包方可以自主決定依法向他人流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)。法律保護了承包戶土地流轉(zhuǎn)的自主權(quán)利和獨立性，但這并不意味著作為土地發(fā)包方的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織在土地流轉(zhuǎn)中無所作為。農(nóng)村中可供流轉(zhuǎn)的土地在供給上還存在一些問題，比如，地塊分散、細碎、不平整，可供流轉(zhuǎn)土地的規(guī)?；潭炔?，供求信息不對稱、供求雙方缺乏信任，承包農(nóng)戶多帶來的談判成本、交易成本高，等等。隨著高標準農(nóng)田建設(shè)等土地生產(chǎn)條件的改進，應(yīng)健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)供給機制，在國家、地方政府和社會支持下，像太陽鎮(zhèn)太陽村一樣，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中可以積極有為，充分發(fā)揮農(nóng)民集體所有土地的優(yōu)勢，依靠農(nóng)田建設(shè)和交易服務(wù)等提高流轉(zhuǎn)土地的價值、降低其使用成本，平整改良土地，在承包方農(nóng)戶自愿并授權(quán)情況下適度規(guī)模流轉(zhuǎn)土地，統(tǒng)一組織做好農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施維護，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基本條件，為流轉(zhuǎn)雙方提供交易服務(wù)并監(jiān)督雙方依法履約，為流轉(zhuǎn)后的土地經(jīng)營者提供灌溉、農(nóng)機、農(nóng)技等服務(wù)，且可以依服務(wù)內(nèi)容適當收取不屬于土地流轉(zhuǎn)價格之內(nèi)的管理服務(wù)費。

　　健全土地流轉(zhuǎn)需求與使用機制，嚴格管理土地流轉(zhuǎn)的不合理需求及使用。

　　防止土地流轉(zhuǎn)費用不合理上漲必須管理土地流轉(zhuǎn)的不合理需求及用途轉(zhuǎn)變。國家近幾年已經(jīng)加強了對“非農(nóng)化”“非糧化”的管理力度，但不合理使用依然存在。太陽鎮(zhèn)為此要求土地流轉(zhuǎn)中轉(zhuǎn)入方必須具備農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件并實際從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動。60歲的老農(nóng)民章佳良一家憑借其具有的農(nóng)機、烘干機、冷藏庫等生產(chǎn)條件流轉(zhuǎn)到800畝土地，進行水稻、蛙、甲魚、鴨等綜合種養(yǎng)及加工。因此，應(yīng)健全土地流轉(zhuǎn)需求與使用機制，減輕土地費用不合理上漲“虛火”，進一步加強對流轉(zhuǎn)土地的“非農(nóng)化”“非糧化”管理和宣傳，應(yīng)將有關(guān)法律法規(guī)和政策規(guī)定明確列入土地流轉(zhuǎn)信息發(fā)布、合同簽訂、社會資本流轉(zhuǎn)土地資格審查和項目審核。應(yīng)進一步健全土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場或者農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場的交易機制，改進簡單的價高者得的交易規(guī)則，集體和承包戶在選擇土地流轉(zhuǎn)對象時還要綜合考慮其農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)驗、農(nóng)機設(shè)備等生產(chǎn)資料、土地利用計劃等，有權(quán)利、有責任與政府主管部門共同監(jiān)督流轉(zhuǎn)對象合法合規(guī)合理使用土地。

　　(作者系國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟研究部副部長、研究員)